Rozsudek ze dne 24. 10. 2022
Plný text
7 As 125/2022 - 43
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Davida Hipšra a Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: České dráhy, a. s., se sídlem [adresa] zastoupena Mgr. Martinem Kramářem, LL.M., advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem [adresa] Brno (původně: Ministerstvo financí, se sídlem [adresa] ), v řízení o kasačních stížnostech Odvolacího finančního ředitelství a Ministerstva financí proti usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 17. 5. 2022, č. j. 65 Af 68/2020 79,
takto:
I. Kasační stížnosti Odvolacího finančního ředitelství a Ministerstva financí se zamítají.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Shora označeným usnesením Krajský soud v Ostravě pobočka v Olomouci (dále též „krajský soud“) rozhodl, že v řízení bude na straně žalovaného pokračováno s Odvolacím finančním ředitelstvím.
[2] Uvedený výrok odůvodnil tím, že podle § 69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“) je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. V průběhu soudního řízení (dne 1. 1. 2022) nabyl účinnosti zákon č. 251/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, jímž došlo v návaznosti na zrušení Regionálních rad regionů soudržnosti ke změně právní úpravy řízení o odvodech za porušení rozpočtové kázně. Podle § 22 odst. 11 písm. b) a odst. 12 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném do 31. 12. 2021 rozhodoval o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně Úřad regionální rady regionu soudržnosti. O odvoláních proti jeho rozhodnutím rozhodovalo Ministerstvo financí.
[3] Podle § 22 odst. 11 písm. b) téhož právního předpisu ve znění od 1. 1. 2022 pak platí, že o uložení odvodu rozhoduje finanční úřad. O odvoláních pak rozhoduje podle § 7 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 114 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů Odvolací finanční ředitelství. Přechodná ustanovení zákona č. 251/2021 Sb. v čl. IX bodu 1 stanoví, že řízení nebo jiné postupy při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně v případě dotace poskytnuté z rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti, které byly zahájeny přede dnem 1. ledna 2022, se dokončí podle zákona č. 250/2000 Sb., ve znění účinném přede dnem 1. ledna 2022. Dle bodu 4 téhož ustanovení řízení nebo jiné postupy podle bodu 1 zahájené u Ministerstva financí dokončí Ministerstvo financí i v případech, kdy jeho působnost přechází ode dne 1. ledna 2022 na orgány Finanční správy České republiky.
[4] Podle krajského soudu na základě zákona č. 251/2021 Sb. přešla působnost z Ministerstva financí na Odvolací finanční ředitelství. Již v důsledku toho se na základě § 69 s. ř. s. stává Odvolací finanční ředitelství účastníkem řízení o žalobách proti rozhodnutím, a to i v případě těch rozhodnutí, která byla vydána původním správním orgánem. Odlišný postup by musel stanovit zákon. Čl. IX bod 4 zákona č. 251/2021 Sb. jiný postup neodůvodňuje, neboť ten se týká jen „řízení a jiných postupů“. Mezi ně ale rozhodně nepatří obhajoba vydaných rozhodnutí před soudem. Proto je nutné aplikovat obecné pravidlo přechodu působnosti a v návaznosti na to také § 69 s. ř. s., který stanoví, že je nutné jednat jako s žalovaným se správním orgánem, na který působnost přešla bez ohledu na to, který správní orgán napadené rozhodnutí vydal. To potvrzuje i judikatura Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek ze dne 9. 4. 2015 č. j. 9 Afs 130/2014 39. Ačkoliv se daná judikatura týkala jazykově mírně odlišného přechodného ustanovení, obsahově ji lze aplikovat i na nyní projednávanou věc. Podle názoru krajského soudu je tedy nutné jednat v řízení na straně žalovaného s Odvolacím finančním ředitelstvím jakožto správním orgánem, na který přešla působnost Ministerstva financí.
II.
[5] Uvedené usnesení krajského soudu napadly včasnou kasační stížností jak Odvolací finanční ředitelství, tak i Ministerstvo financí (dále též „stěžovatelé“).
[6] Stěžovatelé nesouhlasili s tím, že krajský soud rozhodl, že na straně žalovaného bude nadále pokračováno s Odvolacím finančním ředitelstvím. Dle jejich názoru nelze na věc aplikovat závěry rozsudku zdejšího soudu ze dne 9. 4. 2015 č. j. 9 Afs 130/2014 39. V tomto rozsudku zkoumané přechodné ustanovení § 19 odst. 4 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění účinném pro rozhodné období (dále též „zákon o finanční správě“) totiž operovalo s pojmem řízení, která nebyla ukončena. Nyní aplikované přechodné ustanovení čl. IX bod 4 zákona č. 251/2021 Sb. však hovoří o řízeních, která byla zahájena. Uvedené množiny nelze dle stěžovatelů ztotožňovat. Stěžovatelé pak byli i názoru, že výklad krajského soudu odporuje smyslu právní úpravy. Navrhli proto, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
III.
[7] Žalobkyně se ke kasačním stížnostem nevyjádřila.
IV.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnosti v mezích jejich rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnosti nejsou důvodné.
[10] Jádro věci představuje otázka, zda krajský soud pochybil, pokud za žalovaného považoval Odvolací finanční ředitelství.
[11] Uvedenou otázkou se komplexně zabýval 6. senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 1. 9. 2022, č. j. 6 Afs 89/2022 28, přičemž nyní rozhodující senát neshledal důvod se od tohoto rozsudku na podkladě stížní argumentace odchýlit, a jeho argumentaci proto přejímá.
[12] Podle § 69 s. ř. s. je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla.
[13] Žalobkyně se v soudním řízení domáhá přezkumu rozhodnutí Ministerstva financí (ze dne 26. 11. 2020, č. j. MF 15574/2016/1203 11), kterým bylo zamítnuto její odvolání a potvrzen platební výměr Úřadu regionální rady regionu soudržnosti Střední Morava (ze dne 29. 2. 2016, č. j. OKN PRK 31/2014), kterým byl žalobkyni stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně.
[14] Příslušnost úřadu Regionální rady regionu soudržnosti rozhodovat v dané věci stanovil § 22 odst. 11 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném do 31. 12. 2021 (dále též „malá rozpočtová pravidla“). Příslušnost Ministerstva financí rozhodovat o odvoláních proti rozhodnutím úřadu pak stanovil § 22 odst. 12 malých rozpočtových pravidel.
[15] V důsledku přijetí zákona č. 251/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, však byly zrušeny regionální rady regionů soudržnosti (čl. II bod 1 citovaného zákona). Tento zákon zároveň s účinností od 1. 1. 2022 novelizoval § 22 odst. 11 písm. b) malých rozpočtových pravidel tak, že o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně v případě peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu regionální rady regionu soudržnosti rozhoduje finanční úřad. Výše zmíněné ustanovení o příslušnosti Ministerstva financí v § 22 odst. 12 malých rozpočtových pravidel bylo zrušeno bez náhrady. Nadále se tudíž uplatní obecné pravidlo v § 7 písm. a) zákona o finanční správě, podle něhož Odvolací finanční ředitelství vykonává působnost správního orgánu nejblíže nadřízeného finančním úřadům (tedy orgánu oprávněného rozhodovat o odvolání proti jejich rozhodnutím, srov. § 114 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, který se podle § 22 odst. 15 malých rozpočtových pravidel použije i na správu odvodů za porušení rozpočtové kázně uložených podle tohoto zákona).
[16] Podle přechodného ustanovení v čl. IX bodu 4 zákona č. 251/2021 Sb., řízení nebo jiné postupy podle bodu 1 zahájené u Ministerstva financí dokončí Ministerstvo financí i v případech, kdy jeho působnost přechází ode dne 1. ledna 2022 na orgány Finanční správy České republiky.
[17] Nelze se přitom ztotožnit se stěžovateli, že dané ustanovení je nutno vyložit tak, že v nynější věci vylučuje změnu žalovaného z Ministerstva financí na Odvolací finanční ředitelství.
[18] Jak zdejší soud uvedl v rozsudku ze dne 1. 9. 2022, č. j. 6 Afs 89/2022 28: „Nejvyšší správní soud se již v minulosti zabýval velmi podobným přechodným ustanovením v zákoně o Finanční správě České republiky (§ 19 odst. 4: Řízení a postupy, které přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona nebyly ministerstvem ukončeny, dokončí ministerstvo i v případech, kdy působnost ministerstva přechází ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona na orgány finanční správy („ministerstvem“ se zde míní Ministerstvo financí, pozn. soudu). Dospěl přitom k výkladu, že ministerstvo dokončí jen ta řízení, která nebyla před účinností zákona o Finanční správě České republiky pravomocně ukončena (rozsudky ze dne 28. srpna 2013 č. j. 8 Afs 48/2013 31, ze dne 6. června 2014 č. j. 4 As 48/2014 71 a ze dne 9. dubna 2015 č. j. 9 Afs 130/2014 39). Nejvyšší správní soud neshledal důvod vykládat podobně formulovaný čl. IX bod 4 zákona č. 251/2021 Sb. odlišně. Toto ustanovení sice výslovně nehovoří o řízeních nebo jiných postupech, které nebyly ukončeny, avšak z toho, že řeší otázku, kdo určitá řízení dokončí, je zřejmé, že nutně musí mířit na řízení neukončená (potvrzuje to i důvodová zpráva, která přechodné ustanovení zdůvodňuje tím, „aby u probíhajících řízení nedocházelo k nedůvodným průtahům mezi orgány veřejné správy“ a aby byla pro účastníky řízení zachována kontinuita; viz sněmovní tisk 780/0, 8. volební období, www.psp.cz). S ohledem na citovanou prejudikaturu je tedy třeba dovodit, že čl. IX bod 4 zákona č. 251/2021 Sb. se vztahuje pouze na řízení, která nebyla pravomocně ukončena před 1. lednem 2022. Tato řízení dokončí Ministerstvo financí, ve všech ostatních případech však jeho působnost přešla na Odvolací finanční ředitelství (a to i pro případ, že by dříve vydané rozhodnutí Ministerstva financí bylo následně zrušeno např. správním soudem).“
[19] Ve světle citovaného rozsudku zdejšího soudu č. j. 6 Afs 89/2022 28 je tedy nutno veškerá kasační tvrzení stěžovatelů označit za nedůvodná.
[20] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační stížnosti nejsou důvodné, neboť krajský soud postupoval správně, rozhodl li že v řízení bude nadále na straně žalovaného pokračováno s Odvolacím finančním ředitelstvím. Tento závěr má oporu v rozhodné právní úpravě i judikatuře. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnosti zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). S ohledem na povahu dané věci rozhodl soud přednostně (§ 56 s. ř. s. v návaznosti na § 120 s. ř. s.).
[21] Nyní rozhodující senát dodává, že nevyhověl návrhu Ministerstva financí (obsaženému v podání ze dne 4. 10. 2022) na předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Neshledal v judikatuře Nejvyššího správního soudu rozpor, který by bylo nutno řešit pomocí aktivace rozšířeného senátu. Takový rozpor soud neshledal ani mezi rozsudkem zdejšího soudu ze dne 1. 9. 2022, č. j. 6 Afs 89/2022 28, a rozsudky ze dne 30. 5. 2022, č. j. 7 Afs 64/2022 19, resp. ze dne 21. 1. 2022, č. j. 10 Afs 251/2020 45. Dva posledně označené rozsudky se na rozdíl od rozsudku ve věci sp. zn. 6 Afs 89/2022 otázkou určení žalovaného explicitně nezabývaly. Rozsudek ze dne 30. 5. 2022, č. j. 7 Afs 64/2022 19, se pak danou otázkou nemohl zabývat ani implicitně, neboť předmětem jeho přezkumu bylo usnesení krajského soudu, jímž bylo zastaveno řízení o žalobě z důvodu nezaplacení soudního poplatku. V případě nezaplacení soudního poplatku žalobcem přitom nebylo namístě, aby krajský soud obsáhle zkoumal další okolnosti věci. Pokud danou otázku neměl zkoumat krajský soud, nemohl se touto návazně zabývat ani Nejvyšší správní soud, který rozhodnutí krajského soudu přezkoumával. Určení správného žalovaného by nic neměnilo na skutečnosti, že řízení o žalobě bylo nutno zastavit z důvodu neuhrazení soudního poplatku. Rozsudek ze dne 21. 1. 2022, č. j. 10 Afs 251/2020 45, se pak taktéž explicitně nezabýval tím, jaký subjekt má být žalovaným po novele provedené zákonem č. 251/2021 Sb. Předmětem jeho posouzení bylo, zda krajský soud pochybil, zrušil li v souzené věci jak rozhodnutí odvolacího orgánu, tak i rozhodnutí orgánu I. stupně. Ani zde tedy nebylo výslovně řešeno, zda má být žalovaným Ministerstvo financí, či Odvolací finanční ředitelství. Následně, tj. po vydání obou rozsudků, pak zdejší soud vydal rozsudek ze dne 1. 9. 2022, č. j. 6 Afs 89/2022 28, který se komplexně a důkladně zabýval otázkou, jaký správní orgán má být žalovaným po novele provedené zákonem č. 251/2021 Sb., přičemž na základě náležitého posouzení věci (vč. zohlednění prejudikatury Nejvyššího správního soudu) shledal, že žalovaným má být Odvolací finanční ředitelství. Je přitom pravdou, že i implicitně vyslovený názor může založit rozpor v judikatuře a povinnost aktivovat rozšířený senát, i zde je však nutno mít na paměti smysl a účel činnosti rozšířeného senátu. Jak tento sám uvedl v usnesení ze dne 29. 5. 2019, č. j. 10 As 2/2018 31, »[ú]čelem zapojování rozšířeného senátu je, aby rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu vycházela z jednotného výkladu právních norem. Do pravomoci rozšířeného senátu tak patří řešení pouze takových právních otázek, ohledně kterých na půdě Nejvyššího správního soudu aktuálně existuje více reálně následovatelných, v obecné rovině normativně působících právních názorů. Jinými slovy, rozšířený senát musí mít „o čem“ rozhodovat. Naopak toto těleso nemá řešit otázky, na které si mohou tříčlenné senáty a adresáti judikatury Nejvyššího správního soudu na základě dosavadního vývoje judikatury odpovědět sami. K této myšlence se rozšířený senát přihlásil již v roce 2006, kdy uvedl, že jeho pravomoc není možné vnímat striktně podle slov § 17 odst. 1 s. ř. s., ale z „komplexního a funkčního hlediska“« V nynější věci, kdy proti sobě stojí jeden implicitně vyjádřený názor ohledně osoby žalovaného a pozdější detailně a argumentačně přesvědčivě odůvodněné rozhodnutí týkající se otázky osoby žalovaného, které nadto vychází z řady předešlých rozhodnutí zdejšího soudu, přitom nejde o rozšířeným senátem zmiňovanou situaci aktuálně existujících více reálně následovatelných, v obecné rovině normativně působících právních názorů. Implicitní názor vyjádřený v rozsudku ze dne 29. 5. 2019, č. j. 10 As 2/2018 31, totiž již nemá obecné normativní účinky, neboť z další judikatury je zřejmé, že soud by, pokud by řešil tutéž právní otázku, takto již nerozhodl (bod 37 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 10 As 2/2018 31). Ani na základě žádné další argumentace Ministerstva financí v podání ze dne 4. 10. 2022 Nejvyšší správní soud neshledal důvod k předložení věci rozšířenému senátu.
[22] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatelé nebyli v řízení o kasační stížnosti úspěšní, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyni pak žádné náklady řízení nevznikly, neboť neučinila v řízení o kasačních stížnostech žádný úkon.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. října 2022
Tomáš Foltas
předseda senátu
Usnesení ze dne 23. 6. 2022
Plný text
7 As 125/2022 - 25
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: České dráhy, a. s., se sídlem [adresa] zastoupena Mgr. Martinem Kramářem, LL.M., advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem [adresa] Brno (původně: Ministerstvo financí, se sídlem [adresa] ), v řízení o kasačních stížnostech Odvolacího finančního ředitelství a Ministerstva financí proti usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 17. 5. 2022, č. j. 65 Af 68/2020 79,
takto:
Kasační stížnosti Ministerstva financí se nepřiznává odkladný účinek.
Odůvodnění:
[1] Shora označeným usnesením Krajský soud v Ostravě pobočka v Olomouci (dále též „krajský soud“) rozhodl, že v řízení bude na straně žalovaného pokračováno s Odvolacím finančním ředitelstvím.
[2] Uvedený výrok odůvodnil tím, že podle § 69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“) je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. V průběhu soudního řízení (dne 1. 1. 2022) nabyl účinnosti zákon č. 251/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, jímž došlo v návaznosti na zrušení Regionálních rad regionů soudržnosti ke změně právní úpravy řízení o odvodech za porušení rozpočtové kázně. Podle § 22 odst. 11 písm. b) a odst. 12 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném do 31. 12. 2021 rozhodoval o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně Úřad regionální rady regionu soudržnosti. O odvoláních proti jeho rozhodnutím rozhodovalo Ministerstvo financí.
[3] Podle § 22 odst. 11 písm. b) téhož právního předpisu ve znění od 1. 1. 2022 pak platí, že o uložení odvodu rozhoduje finanční úřad. O odvoláních pak rozhoduje podle § 7 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 114 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů Odvolací finanční ředitelství. Přechodná ustanovení zákona č. 251/2021 Sb. v čl. IX bodu 1 stanoví, že řízení nebo jiné postupy při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně v případě dotace poskytnuté z rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti, které byly zahájeny přede dnem 1. ledna 2022, se dokončí podle zákona č. 250/2000 Sb., ve znění účinném přede dnem 1. ledna 2022. Dle bodu 4 téhož ustanovení řízení nebo jiné postupy podle bodu 1 zahájené u Ministerstva financí dokončí Ministerstvo financí i v případech, kdy jeho působnost přechází ode dne 1. ledna 2022 na orgány Finanční správy České republiky.
[4] Podle krajského soudu na základě zákona č. 251/2021 Sb. přešla působnost z Ministerstva financí na Odvolací finanční ředitelství. Již v důsledku toho se na základě § 69 s. ř. s. stává Odvolací finanční ředitelství účastníkem řízení o žalobách proti rozhodnutím, a to i v případě těch rozhodnutí, která byla vydána původním správním orgánem. Odlišný postup by musel stanovit zákon. Čl. IX bod 4 zákona č. 251/2021 Sb. jiný postup neodůvodňuje, neboť ten se týká jen „řízení a jiných postupů“. Mezi ně ale rozhodně nepatří obhajoba vydaných rozhodnutí před soudem. Proto je nutné aplikovat obecné pravidlo přechodu působnosti a v návaznosti na to také § 69 s. ř. s., který stanoví, že je nutné jednat jako s žalovaným se správním orgánem, na který působnost přešla bez ohledu na to, který správní orgán napadené rozhodnutí vydal. To potvrzuje i judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudek č. j. 9 Afs 130/2014 39). Podle názoru krajského soudu je tedy nutné jednat v řízení na straně žalovaného s Odvolacím finančním ředitelstvím jakožto správním orgánem, na který přešla působnost Ministerstva financí.
[5] Uvedené usnesení krajského soudu napadly včasnou kasační stížností jak Odvolací finanční ředitelství, tak i Ministerstvo financí, které požádalo o přiznání odkladného účinku. K tomu uvedlo, že napadené usnesení upravuje okruh účastníků soudního řízení (nově určuje, že žalovaným je Odvolací finanční ředitelství, a nikoliv Ministerstvo financí). Jeho důsledkem tedy je, že Ministerstvo financí nemůže v soudním řízení hájit své rozhodnutí. Pokud by Nejvyšší správní soud kasační stížnosti proti napadenému usnesení vyhověl, avšak krajský soud by o věci v mezidobí meritorně rozhodl, Ministerstvu financí by byla odebrána možnost bránit své rozhodnutí v řízení před krajským soudem. Přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti přitom dle Ministerstva financí nemůže jiným osobám vzniknout žádná újma a jeho přiznání není v rozporu s žádným důležitým veřejným zájmem.
[6] Před posouzením žádosti o odkladný účinek se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda jsou kasační stížnosti přípustné (nebyla li by kasační stížnost Ministerstva financí přípustná, nebylo by namístě rozhodovat ani o žádosti požadující přiznání odkladného účinku).
[7] Jak již bylo výše uvedeno, kasační stížnosti směřují proti usnesení, kterým krajský soud rozhodl o tom, že na straně žalovaného se pokračuje s Odvolacím finančním ředitelstvím (a nikoliv s Ministerstvem financí).
[8] Nepřípustnost kasační stížnosti je upravena v § 104 s. ř. s. Podle § 104 odst. 1 s. ř. s. je nepřípustná kasační stížnost ve věcech volebních. Podle § 104 odst. 2 téhož zákona je nepřípustná kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu. Podle § 104 odst. 3 s. ř. s. je kasační stížnost dále nepřípustná proti rozhodnutí: a) jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem, b) jímž se pouze upravuje vedení řízení, nebo c) které je podle své povahy dočasné.
[9] Kasační stížnost nesměřuje proti rozhodnutí ve věcech volebních ani proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem. Kasační stížnost nesměřuje ani proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu. Nejedná se ani o kasační stížnost proti rozhodnutí, které by bylo dle své povahy dočasné. Zbývá tedy posoudit, zda se jedná o rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení.
[10] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se v daném případě o takové rozhodnutí nejedná.
[11] Rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení, jsou v zásadě usnesení vydaná v průběhu řízení, která nemají vliv na rozhodnutí o věci samé. Jedná se o rozhodnutí, u nichž nemožnost podat kasační stížnost žádného účastníka v jeho právech nikterak nezkracuje. Jde vesměs o rozhodnutí méně významná, která nezavazují ani soud (k tomu viz usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 7 Afs 1/2007 64, č. 2116/2010 Sb. NSS, či KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 950).
[12] Rozhodnutí, kterým soud v dané věci určil, kdo nastoupí na místo původního žalovaného, však dle názoru zdejšího soudu mezi tato rozhodnutí nepatří. Předně soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 Afs 48/2004 108, který dovodil přípustnost kasační stížnosti proti usnesení o procesním nástupnictví na straně žalobce. Závěry daného rozsudku je dle názoru zdejšího soudu nutno vztáhnout i na nyní projednávanou věc, a to i přes odlišné postavení žalobce a žalovaného a jejich rozdílnou roli v soudním řízení správním (srov. např. § 33, § 69, § 74 s. ř. s.). Jak již bylo výše uvedeno, rozšířený senát za rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení, považuje usnesení, u nichž nemožnost podat kasační stížnost žádného účastníka v jeho právech nikterak nezkracuje. Tak tomu však v případě nyní posuzovaného usnesení krajského soudu není. Toto usnesení zasahuje do právní sféry nového žalovaného (nově mu vznikají zákonné povinnosti spojené s postavením žalovaného), jakož i do právní sféry původního žalovaného, kterému znemožňuje v řízení nadále vystupovat jako účastník řízení a bránit zákonnost svého rozhodnutí. Ostatně, na zkrácení takových práv poukazuje zcela případně i Ministerstvo financí v kasační stížnosti. Nelze tedy dovodit, že by se v dané věci jednalo o usnesení, u kterého by nemožnost podat kasační stížnost nezkracovala žádného účastníka řízení, jak to má na mysli shora označené usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ve věci sp. zn. 7 Afs 1/2007. Vyloučit přitom nelze ani to, že krajský soud nesprávně určí osobu žalovaného a bude za něj považovat zcela nesprávný subjekt (který se bude takovým výrokem soudu oprávněně cítit dotčený na svých právech). Připuštění kasační stížnosti k věcnému posouzení považuje soud i za souladné se zásadami soudního řízení správního, zejména pak se zásadou hospodárnosti. Je vhodné, aby se otázka zákonnosti postupu krajského soudu při určení žalovaného řešila na počátku daného řízení, a nikoliv až v řízení o příp. kasační stížnosti účastníka řízení proti konečnému rozhodnutí krajského soudu. Pokud by totiž soud jednal jako s žalovaným s někým jiným, zatížil by řízení vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2010, č. j. 5 Afs 16/2003 56, a usnesení téhož soudu ze dne 19. 10. 2004, č. j. 3 Ads 11/2004 84). Nejvyšší správní soud neshledal ani žádný jiný důvod, pro který by bylo třeba považovat kasační stížnost za nepřípustnou. Podpora pro závěr o přípustnosti kasační stížnosti vyplývá i z odborné literatury. Podle komentáře od KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 550: „K nástupnictví na straně žalované dochází bez dalšího přímo ze zákona, není třeba podání návrhu ze strany žalobce, ani žalovaného. To většinou vede k tomu, že správní soudy nerozhodují o procesním nástupnictví, pouze začnou fakticky jednat jako s žalovaným se správním orgánem, jenž nabyl věcnou příslušnost od původního žalovaného. Procesně korektní by ovšem bylo vydat rozhodnutí o procesním nástupnictví, proti němuž by mohl žalobce, dosavadní žalovaný a orgán, na nějž dle soudu přešla působnost, podat kasační stížnost.“
[13] Z uvedených důvodů neshledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost Ministerstva financí nepřípustnou dle § 104 odst. 3 s. ř. s. Přistoupil proto k posouzení žádosti požadující přiznání odkladného účinku.
[14] Podle § 107 odst. 1 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat; § 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně.
[15] Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 107 s. ř. s. lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[16] Aby tedy mohl být kasační stížnosti přiznán odkladný účinek, musí být kumulativně (současně) splněny následující podmínky: 1) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí musí znamenat pro žadatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a 2) přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Nesplnění jen jedné z uvedených podmínek vyvolává nemožnost přiznání odkladného účinku (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2015, č. j. 4 As 179/2015 59).
[17] Nutno zdůraznit, že uvedené podmínky se liší od důvodů, za nichž lze podat kasační stížnost ve věci samé (§ 103 s. ř. s.). Předmětem rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku proto není předběžné posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí krajského soudu (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2006, č. j. 6 Ads 99/2006 33, č. 1669/2008 Sb. NSS).
[18] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že přiznání odkladného účinku představuje výjimku ze zákonem stanoveného pravidla, že podání kasační stížnosti odkladný účinek nemá. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 22. 12. 2003, č. j. 7 A 115/2002 67, č. 760/2006 Sb. NSS, „poskytnutí odkladného účinku má mimořádný charakter: soud tu totiž před vlastním rozhodnutím ve věci samé prolamuje právní účinky pravomocného rozhodnutí, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně správné, dokud není jako celek zákonným postupem zrušeno. Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé případy”. Stejně tak viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2015, č. j. 4 Afs 35/2015 71, podle něhož „odkladný účinek má charakter mimořádného institutu, vyhrazeného pro ojedinělé případy; je koncipován jako dočasná procesní ochrana stěžovatele jako účastníka řízení před okamžitým výkonem pro něj nepříznivého soudního rozhodnutí. Přiznáním odkladného účinku je prolamována právní moc rozsudku krajského soudu.“
[19] Soud dále připomíná, že řízení o návrhu na přiznání odkladného účinku je stejně jako řízení o kasační stížnosti charakterizováno přísnou dispoziční zásadou. To znamená, že soud je při posuzování důvodnosti návrhu oprávněn vycházet pouze z důvodů, které účastník uvede ve svém návrhu. Návrh na přiznání odkladného účinku přitom musí být dostatečně individualizován a doložen konkrétními důkazy, protože navrhovatel nese jak břemeno tvrzení, tak břemeno důkazní. Navrhovatel musí dostatečně podrobně a určitě tvrdit, že mu hrozí nepoměrně větší újma, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, v čem konkrétně tato újma spočívá a jaký je její rozsah (srov. usnesení ze dne 29. 2. 2012, č. j. 1 As 27/2012 32). Žádost o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti musí být dostatečně individualizovaná a podepřená konkrétními důkazy (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2012, č. j. 8 As 65/2011 74, či ze dne 20. 9. 2012, č. j. 8 Afs 40/2012 56). Hrozící újma musí být závažná a reálná, nikoliv pouze hypotetická a bagatelní (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 Afs 73/2014 56).
[20] Z další judikatury pak vyplývá, že situace, ve kterých bude nutno přiznat odkladný účinek, budou nepochybně představitelné na straně žalovaného správního orgánu v poněkud omezenější míře, než jak tomu bude na straně žalobce (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 49, či usnesení téhož soudu ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 20, ze dne 12. 10. 2016, č. j. 6 As 231/2016 30). Z uvedených rozhodnutí přitom vyplývá i to, že hrozba dalšího procesního vývoje ve správním řízení, resp. důsledky rozsudku krajského soudu pro veřejnou správu nejsou samy o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Např. v označeném usnesení ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 49, rozšířený senát příkladmo uvedl jako relevantní situaci pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného správního orgánu případy vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, či udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku.
[21] Dále lze poukázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 58, podle něhož: „Správní soudnictví obecně slouží zejména k ochraně veřejných subjektivních práv. Podle § 73 s. ř. s. nemá žaloba odkladný účinek, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. […] Kasační stížnost, jako mimořádný opravný prostředek, směřuje proti již pravomocnému rozhodnutí, a do doby rozhodnutí o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského soudu závazné a nezměnitelné. Proto se na takové rozhodnutí pohlíží jako na správné. […] Je pravda, že čistě jazykový výklad § 73 odst. 2 s. ř. s. by mohl svádět k závěru, že při posuzování, zda odkladný účinek přiznat, anebo nikoli, se poměřuje pouze a jen vzájemný poměr újmy žadatele o jeho přiznání a újmy jiných osob. V tomto smyslu by tedy i vcelku nepatrná újma žadatele mohla být důvodem přiznání odkladného účinku, byla li by újma ostatních osob ještě mnohem „nepatrnější“. Takový mechanický výklad by však opomíjel základní znak institutu odkladného účinku, a sice že jde o institut výjimečný, který nemá být v řízeních před správními soudy pravidlem. (…) Vznik takto chápané újmy musí být v příčinné souvislosti s výkonem či jiným právním následkem plynoucím z rozhodnutí krajského soudu. Zatímco žalobce bude zpravidla spojovat újmu se svými subjektivními právy, která může okamžitý výkon rozhodnutí krajského soudu skutečně závažně ohrozit, žalovaný žádná subjektivní práva nemá. Tím spíše nemůže mít práva, jež by mohla být výkonem napadeného rozsudku či jeho jinými následky ohrožena. Jeho úkolem je v soudním řízení hájit zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Otázka zákonnosti rozhodnutí není důvodem pro přiznání odkladného účinku. […] Jako příklad újmy na straně žalovaného lze uvést ohrožení důležitého veřejného zájmu, kterým je ochrana vzácné kulturní památky, jež by mohla být nepřiznáním odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného nevratně poškozena nebo zničena. […] Za ohrožení důležitého veřejného zájmu lze považovat i případy, které již rozšířený senát jako výjimečné uvedl v usnesení ve věci sp. zn. 2 Ans 3/2006: vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku. […] Považovala li by se pouhá hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí sama o sobě za újmu, musel by být odkladný účinek přiznáván téměř ke každé žádosti správního orgánu, jehož rozhodnutí bylo krajským soudem zrušeno. Tento postup by odporoval shora popsanému smyslu a účelu zákonné úpravy a mohl by vést i k nerovnosti stran, tj. k porušení § 36 odst. 1 s. ř. s. Zatímco žalobce by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dosáhl jen za skutečně výjimečných okolností, žalovanému by ve většině případů stačilo pouze to, že krajský soud jeho rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Přestože je nutno existenci dvou rozhodnutí v téže věci hodnotit jako negativní, jedná se o důsledek povahy kasační stížnosti jako mimořádného opravného prostředku. Pokud by správní orgány neměly být vázány pravomocnými rozhodnutími krajských soudů, kterými se ruší jejich správní akty, pak by zákonodárce musel zcela změnit koncepci kasační stížnosti jako opravného prostředku proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů.“
[22] Optikou výše uvedeného nahlížel Nejvyšší správní soud na podanou žádost o přiznání odkladného účinku.
[23] Jak již bylo výše uvedeno, odkladný účinek lze přiznat při splnění podmínky, že by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro navrhovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a dále při současném splnění podmínky, že přiznání odkladného účinku nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Uvedené podmínky je přitom nutno splnit kumulativně (současně). Nesplnění jen jedné z podmínek vyvolává nemožnost přiznání odkladného účinku.
[24] Ministerstvo financí za újmu, která by mu mohla vzniknout nepřiznáním odkladného účinku, považuje skutečnost, že napadené usnesení mu znemožňuje vystupovat před krajským soudem jako žalovaný. Dodává, že pokud by Nejvyšší správní soud kasační stížnosti proti předmětnému usnesení vyhověl, avšak učinil li by tak až po případném meritorním posouzení žaloby krajským soudem, bylo by Ministerstvu financí zcela upřeno obhajovat své rozhodnutí v řízení před krajským soudem.
[25] Uvedené obavy Ministerstva financí jsou liché. Ze soudního spisu totiž plyne, že krajský soud usnesením ze dne 31. 5. 2022, č. j. 65 Af 68/2020 85, přerušil řízení o předmětné žalobě „do právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci vedené pod sp. zn. 7 As 125/2022.“ V odůvodnění tohoto usnesení krajský soud uvedl, že v dané věci rozhodl, že bude nadále jako s žalovaným jednat namísto s Ministerstvem financí s Odvolacím finančním ředitelstvím. Usnesení, kterým tak rozhodl, bylo napadeno kasační stížností. „S ohledem na skutečnost, že výše uvedené usnesení se dotýká samotného vymezení účastníků řízení, má krajský soud za to, že je namístě řízení v této věci přerušit podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s do doby, než Nejvyšší správní soud rozhodne o podané kasační stížnosti.“ Toto usnesení o přerušení řízení nabylo právní moci dne 1. 6. 2022. Téhož dne krajský soud předložil Nejvyššímu správnímu soudu soudní spis vedený v dané věci (i se souvisejícím správním spisem).
[26] Z uvedeného tedy plyne, že krajský soud řízení o podané žalobě přerušil. Podle § 48 odst. 5 s. ř. s. platí, že v době přerušení řízení se nekonají jednání a neběží lhůty podle tohoto zákona. Řízení přitom soud přerušil do doby, než zdejší soud rozhodne o kasační stížnosti proti usnesení, kterým krajský soud za nového žalovaného označil Odvolací finanční ředitelství – tedy do doby, než zdejší soud rozhodne o nynější kasační stížnosti. Krajský soud navíc zdejšímu soudu postoupil spisový materiál, bez kterého nemůže ve věci činit úkony, natož pak o žalobě věcně rozhodnout a řízení ukončit.
[27] Stran nemožnosti krajského soudu věc nyní rozhodnout lze podpůrně zmínit i usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 25. 5. 2021, č. j. Ars 3/2019 43, č. 4209/2021 Sb. NSS. V něm se rozšířený senát zabýval mj. otázkou, zda musí krajský soud před zastavením řízení pro nezaplacení soudního poplatku vyčkat, dokud Nejvyšší správní soud nerozhodne o kasační stížnosti proti předchozímu usnesení krajského soudu o neosvobození od soudních poplatků. Rozšířený senát uvedl, že „vzhledem k těsnému, ve většině případů přímo závislému vztahu obou rozhodnutí krajského soudu (o návrhu na osvobození od soudního poplatku a o zastavení řízení pro jeho následné nezaplacení) se jedná o specifickou situaci, která vyžaduje výše uvedený přístup, nemá li být podání opravného prostředku pouze teoretickou možností bez praktického dopadu a faktické možnosti přezkoumat zákonnost napadeného rozhodnutí. V případě, že k podání kasační stížnosti proti usnesení o neosvobození od soudních poplatků dojde, musí krajský soud vyčkat rozhodnutí o ní, neboť to může mít vliv na rozhodování soudu o věci samé [srov. § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.]. Citované ustanovení zakotvuje jeden z fakultativních důvodů pro přerušení řízení, je tedy věcí úvahy předsedy senátu, zda řízení přeruší (určitě spíše v případech, kdy je soud povinen rozhodnout v konkrétně stanovené lhůtě), nebo jestli marného uplynutí lhůty podání kasační stížnosti, případně rozhodnutí o ní vyčká bez dalšího. Vyčkat však musí, neboť jde o zajištění práva na soudní ochranu, jak rozšířený senát konstatoval již v usnesení č. j. 3 As 125/2012 43. […] Na uvedených závěrech nemůže nic změnit […] připomínaná skutečnost, že se tím kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o neosvobození od soudního poplatku automaticky dostává účinku fakticky obdobného odkladnému účinku kasační stížnosti, aniž by jej Nejvyšší správní soud přiznal podle § 107 s. ř. s. Postup, při němž krajský soud vyčká s rozhodnutím o zastavení řízení na marné uplynutí lhůty pro podání kasační stížnosti proti usnesení o neosvobození od soudního poplatku, případně na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o ní, tak musí být základním pravidlem a krajské soudy by měly na jeho dodržování dbát.“
[28] Ze všech výše uvedených důvodů je tedy nutno uzavřít, že obava Ministerstva financí ohledně odepření možnosti jednat před krajským soudem a ohledně potenciálního meritorního ukončení věci v době, kdy bude Nejvyšší správní soud rozhodovat o kasační stížnosti, je neopodstatněná. Žádné jiné důvody Ministerstvo financí v žádosti o odkladný účinek neuplatnilo. Nejvyšší správní soud je přitom důvody tvrzenými žadatelem vázán; je oprávněn vycházet pouze z důvodů, o které účastník řízení opírá svou žádost o přiznání odkladného účinku (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 2. 2012, č. j. 1 As 27/2012 32, ze dne 30. 1. 2012, č. j. 8 As 65/2011 74, ze dne 20. 9. 2012, č. j. 8 Afs 40/2012 56, či ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 Afs 73/2014 56).
[29] Nejvyšší správní soud proto návrhu Ministerstva financí na přiznání odkladného účinku nevyhověl. Rozhodl tedy dle § 107 ve spojení s § 73 odst. 2 s. ř. s., že se kasační stížnosti odkladný účinek nepřiznává. Z uvedeného výroku přitom nelze jakkoliv předjímat budoucí rozhodnutí o věci samé (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/2005 76, č. 1072/2007 Sb. NSS).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. června 2022
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu
Právní věta
Rozhodnutí, kterým krajský soud podle § 69 s. ř. s. rozhodl, že bude v řízení pokračovat s jiným žalovaným, není rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení [§ 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s.].