7 As 12/2024

Plný text

7 As 12/2024 - 50
pokračování

[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Davida Hipšra a Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: X, zastoupena Mgr. Davidem Strupkem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem [adresa] Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2023, č. j. 8 Ad 6/202333, ve znění opravného usnesení ze dne 12. 1. 2024, č. j. 8 Ad 6/202339,

takto:

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I.

[1] Rozhodnutím ze dne 14. 12. 2022, č. j. MZDR 15762/20228/PRO (dále též „rozhodnutí I. stupně“), žalovaný zamítl žádost žalobkyně o poskytnutí jednorázové peněžní částky za protiprávní sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným v rozporu s právem a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 279/2021 Sb.“). Rozhodnutím ze dne 10. 3. 2023, č.j. MZDR 1231/20233/PRO (dále též „napadené rozhodnutí“), ministr zdravotnictví zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí I. stupně.

II.

[2] Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí žalobu u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“), který v záhlaví označeným rozsudkem žalobě vyhověl, zrušil napadené rozhodnutí i rozhodnutí I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud se ztotožnil s žalobkyní v tom, že nebyla dostatečně poučena o všech aspektech sterilizace. Nedostatek poučení pak vylučuje závěr, že žalobkyně vyjádřila informovaný souhlas se zákrokem ve smyslu § 3 zákona č. 297/2021 Sb. Informované souhlasy, které žalobkyně podepsala, neobsahovaly ani zmínku o možných komplikacích sterilizace, soustředily se pouze na možné komplikace spojené se samotnou laparoskopií a uvedením do celkové anestezie. Za informovaný souhlas nelze považovat ani podpis žádosti o sterilizaci. Platná právní úprava vyžadovala, aby byl po podání žádosti (která je v souzené věci nadto vyplněna jiným písmem, než písmem žalobkyně), podepsán výslovný informovaný souhlas, kterému bude předcházet rozsáhlé poučení mj. o rizicích a alternativách zákroku. K navazující argumentaci žalobkyně, spočívající v popisu nátlaku, který na ni byl kladen, městský soud uvedl, že tato by byla relevantní, pokud by se ve zdravotnické dokumentaci nacházel zákonný informovaný souhlas. Souhlasil však s žalobkyní, že žalovaný měl postupovat maximálně vstřícně a sám v souladu se zásadou materiální pravdy provést aktivní kroky ke zjištění, zda žalobkyně poskytla informovaný souhlas svobodně a bez nátlaku. Rozsudek městského soudu je (stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí správních soudů) v plném znění dostupný na www.nssoud.cz a Nejvyšší správní soud na něj pro stručnost odkazuje.

III.

[3] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodů obsahově podřaditelných pod § 103 odst. 1 a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Předně namítal nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu. Tu spatřuje zejména v závěrech o nedostatcích poučení o následcích provedení sterilizace. Městský soud nevysvětluje, na základě jakého ustanovení vyžaduje rozsáhlé písemné poučení, ani proč nepovažuje informované souhlasy na nedostatečné. Městský soud nadto provedl nové důkazy, které následně nezařadil do správního spisu stěžovatele. Stěžovatel nesouhlasí ani se způsobem, jakým bylo v rozsudku reprodukováno vyjádření zástupce stěžovatele při soudním jednání, upozorňuje na chybné označení rozsudku v opravném usnesení a zpochybňuje přezkoumatelnost závěru o nutnosti vyžádání statistických údajů. V další části kasační stížnosti stěžovatel brojí proti právním závěrům městského soudu, na kterých vystavěl zrušení správních rozhodnutí. Stěžovatel setrvává na názoru, že zdravotnická dokumentace obsahuje informovaný souhlas s provedením sterilizace, pročež nemohou být splněny podmínky pro přiznání jednorázové peněžní částky dle zákona č. 297/2021 Sb. Městský soud vyžaduje poučení nad rámec toho, co vyžadovala tehdejší právní úprava. V následující části kasační stížnosti stěžovatel brojí proti tomu, jakým způsobem městský soud interpretuje zásadu vstřícnosti. Stěžovatel se domnívá, že řízení podle zákona č. 297/2021 Sb. je řízením o návrhu. Stěžovateli nepřísluší, aby navrhoval nebo prováděl důkazy v rozporu se zásadou dispoziční, resp. takové důkazy, které žalobkyně sama nenavrhla. Stěžovatel závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.

IV.

[4] Nejvyšší správní soud zaslal žalobkyni kasační stížnost stěžovatele k vyjádření. Žalobkyně se ve stanovené lhůtě ke kasační stížnosti nevyjádřila.

V.

[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.).

[6] Kasační stížnost není důvodná.

[7] Stěžovatel předně namítal nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu. Městský soud nevyložil, z jaké normy vyplývá, že jím tvrzené podrobné a široké poučení má být ve zdravotnické dokumentaci obsaženo v písemné podobě. Stěžovatel zpochybňuje též dílčí nepřezkoumatelnost skutkových závěrů. Nadto se ve spise nachází podepsaná žádost o sterilizaci s prohlášením, že žalobkyně si je vědoma, že již nebude moct otěhotnět. Městský soud ve svém odůvodnění též dezinterpretoval vyjádření zaměstnance stěžovatele při ústním jednání před městským soudem. Jak vyplývá ze zvukové nahrávky ústního jednání, zástupce uvedl obecné tvrzení o opakovaných interrupcích v jiných případech, nikoliv ve vztahu k žalobkyni. Nepřezkoumatelný je i závěr městského soudu, že si stěžovatel mohl opatřit statistiku ÚZIS, jelikož z něj není zřejmé, k čemu by taková anonymní statistika mohla sloužit z hlediska důkazního v řízení, které není actio popularis, ale řízením o individuální žádosti. Stěžovatel dále upozorňuje, že v opravném usnesení je v označení opravovaného rozsudku chybné číslo listu 42; opravovaný rozsudek je na čísle listu 33. Městský soud nadto provedl nové důkazy, které následně nezařadil do správního spisu stěžovatele.

[8] Nejvyšší správní soud připomíná, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je obecně třeba vyhradit případům, kdy není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření právního závěru, z jakého důvodu soud považoval žalobní námitky za liché či mylné nebo proč nepovažoval právní argumentaci v žalobě (v napadeném rozhodnutí) za důvodnou (srov. např. rozsudky zdejšího soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/201664, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/200764, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005245, a ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/200544, č. 689/2005 Sb. NSS). Je nutno ji rovněž vyhradit výjimečným situacím a vykládat v jejím skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016123, a ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/200676). V souladu s judikaturou Ústavního soudu přitom povinnost řádným a přezkoumatelným způsobem odůvodnit rozhodnutí soudu neznamená, že na každý argument strany musí být v odůvodnění rozhodnutí podrobně reagováno (srov. nálezy ÚS ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, a ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08).

[9] Odůvodnění rozsudku městského soudu uvedené vady neobsahuje. Z jeho odůvodnění je patrné, jaký skutkový stav vzal městský soud za rozhodný a jaké důvody jej vedly k dosaženému závěru. Městský soud odůvodnil, proč napadené rozhodnutí a jemu předcházející rozhodnutí nemohlo obstát, přičemž vypořádal i jádro argumentace účastníků řízení. Nepochybně by si bylo lze představit ještě podrobnější a úplnější argumentaci k uplatněným námitkám, avšak způsob zvolený městským soudem nezakládá nutnost zrušení jeho rozsudku. Postup městského soudu odpovídá konstantní judikatuře, podle níž není povinností správního soudu reagovat na každý dílčí argument uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit. Úkolem soudu je uchopit obsah a smysl argumentace a vypořádat se s ní (viz výše). Co se týče stěžovatelem konkrétně zmiňovaného závěru městského soudu o rozsahu poučení a informovaného souhlasu, těmi se městský soud přezkoumatelně zabýval v bodech 42 až 53 rozsudku. Odkázal přitom na relevantní právní úpravu. Městský soud v této pasáži též přezkoumatelně vysvětluje, proč nepovažuje podpis žalobkyně na žádosti o sterilizaci, jakož i podepsané informované souhlasy s laparoskopií a anestezií za informovaný souhlas v souladu s tehdejšími právními předpisy. Subjektivní nesouhlas s odůvodněnými závěry krajského soudu nezpůsobuje nepřezkoumatelnost rozsudku (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/201330, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010163 atd.).

[10] Ani další vytýkané vady nepředstavují vady s vlivem na zákonnost napadeného rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud ověřil, že reprodukce vyjádření zmocněnce stěžovatele v napadeném rozsudku (bod 8) odpovídá tomu, co při ústním jednání zaznělo. Nadto se jedná pouze o narativní část rozsudku, v samotné nosné části odůvodnění se toto vyjádření zmocněnce neprojevuje. Ani chybné označení rozsudku v následujícím opravném usnesení nepředstavuje vadu s vlivem na zákonnost, ale pouze prostou chybu v psaní bez vlivu na jeho zákonnost. I stěžovateli je zřejmé, jaký rozsudek měl městský soud na mysli. Co se týče závěru, že si stěžovatel mohl v řízení vyžádat statistku od ÚZIS, ze které by zjistil, jaký poměr žen romské národnosti byl sterilizován v předmětné nemocnici, je pravdou, že tento závěr není zcela souladný se zbytkem odůvodnění. Jedná se však o hypotetickou úvahu městského soudu nad cestou, kterou se mohl stěžovatel v řízení vydat, pokud by se ukázalo, že ve zdravotnické dokumentaci je založen platný souhlas, což však v daném případě splněno není (viz dále). Ustálená judikatura zdejšího soudu přitom dochází k názoru, že je možné brojit jen proti těm částem rozhodnutí krajského (městského) soudu, které obsahují důvody „na nichž je toto rozhodnutí zbudováno a které jsou jako důvody rozhodovací pro správní orgán závazné“ (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2007, č. j. 8 As 52/200674, č. 1655/2008 Sb. NSS, či ze dne 10. 9. 2009, č. j. 7 Afs 106/200977, č. 2103/2010 Sb. NSS atp.). Vadou není ani to, že městský soud nezaložil provedené důkazy do správního spisu. Dle § 78 odst. 6 s. ř. s. platí, že zrušilli soud rozhodnutí správního orgánu ve věci, v níž sám prováděl dokazování, zahrne správní orgán v dalším řízení tyto důkazy mezi podklady pro nové rozhodnutí. Zákon tedy nevyžaduje, aby soud z vlastní iniciativy upravoval obsah správního spisu.

[11] V další části kasační stížnosti stěžovatel brojí proti právním závěrům městského soudu. Stěžovatel souhrnně dovozuje, že městský soud vyžaduje poučení nad rámec toho, co vyžadovala právní úprava. Přehlíží roli ústního poučení, které nemusí být písemně zaznamenáno. Stěžovatel setrvává na názoru, že zdravotnická dokumentace obsahuje informovaný souhlas s provedením sterilizace, pročež nemohou být splněny podmínky pro přiznání jednorázové peněžní částky dle zákona č. 297/2021 Sb.

[12] Podle § 4 odst. 1 zákona č. 297/2021 Sb. má oprávněná osoba nárok na poskytnutí jednorázové peněžní částky ve výši 300 000 Kč. Podle odst. 2 téhož ustanovení je nárok třeba uplatnit u ministerstva nejpozději do tří let od účinnosti tohoto zákona, jinak zaniká. O přiznání nároku rozhoduje podle § 5 odst. 1 téhož zákona Ministerstvo zdravotnictví („stěžovatel“), přičemž podle odst. 2 téhož ustanovení postupuje podle správního řádu, nestanovíli tento zákon jinak.

[13] Podle § 3 odst. 1 zákona č. 297/2021 Sb. se sterilizací v rozporu s právem pro účely tohoto zákona rozumí zdravotní výkon zabraňující plodnosti, k jehož provedení oprávněná osoba neudělila souhlas, nebo souhlas udělila při takovém porušení právních předpisů upravujících v rozhodném období provedení zdravotního výkonu zabraňujícího plodnosti anebo za takových okolností, jež vylučují nebo vážně narušují svobodu a prostotu omylu uděleného souhlasu. V odst. 2 téhož ustanovení se dále uvádí, že porušením právních předpisů a okolnostmi podle odstavce 1 se rozumí zejména působení na oprávněnou osobou v podobě jakéhokoli nátlaku, donucení či přesvědčování, aby se zdravotnímu výkonu zabraňujícímu plodnosti podrobila, jakož i skutečnost, že oprávněná osoba nebyla srozumitelným způsobem a v dostatečném rozsahu informována o svém zdravotním stavu a o účelu, povaze, předpokládaném přínosu, možných důsledcích a rizicích navrhovaného zdravotního výkonu a o jiných možnostech řešení zdravotního stavu, jejich vhodnosti, přínosech a rizicích.

[14] V předmětném období byl relevantním právním předpisem zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, v platném znění (dále též „zákon o zdraví lidu“). Podle § 23 odst. 1 věty první zákona o zdraví lidu s označením „Poučení a souhlas nemocného“, zdravotnický pracovník způsobilý k výkonu příslušného zdravotnického povolání informuje pacienta, popřípadě další osoby v souladu s § 67b odst. 12 písm. d), o účelu a povaze poskytované zdravotní péče a každého vyšetřovacího nebo léčebného výkonu, jakož i o jeho důsledcích, alternativách a rizicích.

[15] Podle § 27 zákona o zdraví lidu sterilizace se smí provést jen se souhlasem nebo na vlastní žádost osoby, u níž má být sterilizace provedena, a to za podmínek stanovených ministerstvem zdravotnictví. Podmínky byly stanoveny směrnicí Ministerstva zdravotnictví ČSR o provádění sterilizace ze dne 17. 12. 1971, č. LP525.319. 11. 71 (dále též „směrnice“). Směrnice v § 2 písm. b) stanovila, že sterilizace je přípustná, provádíli se ve zdravotnickém zařízení na vlastní žádost nebo se souhlasem osoby, u níž má být sterilizace provedena, na zdravých pohlavních orgánech ženy, jestliže by těhotenství nebo porod vážně ohrozily život ženy nebo jí způsobily těžkou a trvalou poruchu zdraví. Směrnice dále stanovila formální náležitosti této žádosti, jakož i proces schválení sterilizační komisí.

[16] Podle § 27c zákona o zdraví lidu každý lékařský výkon, který není v bezprostředním zájmu osoby, na které má být proveden, lze provést pouze s předchozím písemným souhlasem takové osoby. Před udělením souhlasu musí být osoba úplně informována o povaze výkonu a jeho rizicích.

[17] Žalobkyně žádala o přiznání jednorázové peněžní částky dle zákona č. 297/2021 Sb. Jak vyplývá z judikatury, výklad a aplikace zákona č. 297/2021 Sb. musí být prováděny maximálně vstřícně vůči žadatelkám o částku jednorázového odškodnění, a to zejména s ohledem na účel a cíl tohoto zákona. Např. v rozsudku ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 As 61 /202361, zdejší soud uvedl, že „důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb. výslovně považuje protiprávní sterilizaci za závažný zásah do základních práv. Za provedení takové sterilizace je přitom odpovědný stát tím, že v minulosti nepřijal dostatečnou úpravu informovaného souhlasu s prováděním sterilizací a v některých případech dokonce sociální pracovníci k podstoupení sterilizace motivovali. Přijetím citovaného zákona tak stát svoji odpovědnost výslovně uznal, a to s cílem zajistit efektivní prostředek nápravy, konkrétně zajistit odškodnění obětí protiprávních sterilizací, kterého není možné dosáhnout běžnými prostředky ochrany práv. […] [V]ymezený cíl právní úpravy nelze zajistit pouhým formálním umožněním požádat si o jednorázovou peněžitou dávku podle zákona č. 297/2021 Sb. Naopak, odpovědnost státu za protiprávně provedené sterilizace vyžaduje, aby byla skutečně zajištěna efektivní možnost postižených osob dosáhnout nápravy vzniklého stavu, minimálně tedy v podobě obdržení zákonem stanovené peněžité částky.“ Nejvyšší správní soud již rovněž konstatoval, že v případě nároků poškozených žen „je třeba postupovat citlivě s ohledem na situaci žadatelek. Správní orgány by jim proto měly vycházet maximálně vstříc, a to tím spíše, že na jim způsobené újmě má zásadní podíl stát, který se svá pochybení snaží alespoň do jisté míry odčinit (rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 11. 2023, č. j. 4 As 290/202242).

[18] Městský soud zrušení správních rozhodnutí postavil primárně na tom, že žalobkyně nebyla dostatečně poučena o všech aspektech sterilizace, resp. že nevyjádřila souhlas se zákrokem ve smyslu § 3 zákona č. 297/2021 Sb. Informované souhlasy, které žalobkyně podepsala, neobsahovaly zmínku o možných komplikacích sterilizace, soustředily se pouze na možné komplikace spojené se samotnou laparoskopií a uvedením do celkové anestezie. Za informovaný souhlas nelze považovat ani podpis žádosti o sterilizaci. Platná právní úprava vyžadovala, aby byl po podání žádosti (která je v souzené věci nadto vyplněna jiným písmem, než písmem žalobkyně), podepsán výslovný informovaný souhlas, kterému bude předcházet rozsáhlé poučení mj. o rizicích a alternativách zákroku.

[19] Stěžovatel označené závěry městského soudu zpochybňuje. Nesouhlasí, že žalobkyně nebyla před provedením sterilizace poučena o účelu, povaze a důsledku sterilizačního zákroku, pročež nemohl být dán její informovaný souhlas se zákrokem. O způsobu, jak bude sterilizace provedena, byla žadatelka informována prostřednictvím „Informovaného souhlasu č. 6“ s laparoskopií, neboť z něj vyplývá, že zákrok bude proveden laparoskopicky. Žádná aplikovatelná právní úprava nestanovovala, že pacientovi, který požádal o provedení sterilizace, se má dostat informace o způsobu, jak bude zákrok podrobně technicky proveden. Pokud jde o rizika, pak ta byla spojena s riziky laparoskopické operace, o kterých žalobkyně prokazatelně poučena byla. Tehdy platná právní úprava neobsahovala povinnost poučit ani o dalších aspektech zákroku. Tehdy platná ustanovení § 23 a § 27 zákona č. 20/1966 Sb. a ustanovení příslušné směrnice nevyžadovaly, aby poučení o zákroku obdržel pacient v písemné podobě.

[20] Nejvyšší správní soud neshledal na podkladě stížní argumentace důvod ke zrušení rozsudku městského soudu. Zákon č. 297/2021 Sb. spojuje oprávněnost nároku na jednorázovou částku odškodnění osob sterilizovaných v rozporu s právem s tím, že podstoupily sterilizaci provedenou v rozporu s tehdy platnými předpisy. Takový nesoulad se může projevit zejména ve dvou typových situacích: úplná absence souhlasu nebo formální přítomnost souhlasu, který je však zatížen dalšími okolnostmi vylučující jeho souladnost s právem. K druhé kategorii § 3 odst. 2 zákona č. 297/2021 Sb. demonstrativně uvádí, že takový nesoulad s předpisy lze shledat za situace, kdy došlo k působení na oprávněnou osobou v podobě jakéhokoli nátlaku, donucení či přesvědčování, aby se zdravotnímu výkonu zabraňujícímu plodnosti podrobila, jakož i skutečnost, že oprávněná osoba nebyla srozumitelným způsobem a v dostatečném rozsahu informována o svém zdravotním stavu a o účelu, povaze, předpokládaném přínosu, možných důsledcích a rizicích navrhovaného zdravotního výkonu a o jiných možnostech řešení zdravotního stavu, jejich vhodnosti, přínosech a rizicích. Souzená věc je specifická tím, že žalobkyně tvrdí obě skutečnosti, tedy že na ni byl vyvíjen nátlak ze strany primáře gynekologického oddělení, a že nadto nebyla dostatečně poučena. K tomu Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem (bod 54 napadeného rozsudku) uvádí, že je prvně nutné se zaměřit na úplnost a informovanost souhlasu, kterou zákon č. 297/2021 Sb. i zákon o zdraví lidu spojují právě s dostatečným poučením. Je zřejmé, že splnění těchto podmínek musí být z povahy věci zjistitelné z obsahu spisu. Teprve pokud spis a v něm obsažená zdravotnická dokumentace obsahují všechny formální podklady, bude se správní orgán zabývat tím, zdali byla žadatelka vystavena nátlaku nebo jiným formám neformálního působení, které se nemusí projevit v dokumentaci (nedůvěryhodnost zdravotnické dokumentace). K tomu odkazuje soud na nedávný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 As 61/202365, vydaný v obdobné věci, ve kterém se mj. i uvádí, že: „Uvedené pro správní orgány znamená, že k zamítnutí žádosti o peněžitou částku za protiprávní sterilizaci z důvodu neprokázání naplnění hmotněprávních podmínek nároku mohou přistoupit ve třech případech. Za prvé, pokud správní orgán obstará zdravotnickou dokumentaci, z níž zjistí, že ke sterilizaci žadatelky buď nedošlo, nebo ta nebyla protiprávní (typicky byla provedena na základě jejího nezpochybnitelného informovaného souhlasu), a současně nic nebude nasvědčovat nedůvěryhodnosti takové zdravotnické dokumentace.“

[21] Ohledně otázky souhlasu soud předně odkazuje na důvodovou zprávu k zákonu č. 297/2021 Sb., která uvádí: „Právní úprava […] již od počátku předepisovala jako základní podmínku pro provedení sterilizace souhlas dotčené osoby, které měla být sterilizace provedena. Souhlas pacienta s lékařským zákrokem lze bezpochyby považovat za právní úkon ve smyslu (nejen) občanského práva, neboť je projevem vůle směřujícím ke vzniku, změně nebo zániku práv a povinností, v tomto případě vzájemných práv a povinností lékaře a pacienta. Poskytování zdravotní péče pacientům je v tomto směru nutné považovat za plně soukromoprávní vztah, kde oba účastníci vztahu mají rovné postavení a oba proto musí dospět k vzájemné dohodě o způsobu léčby. Z toho plyne, že souhlas s jakýmkoliv zdravotnickým zákrokem musel rovněž od počátku splňovat základní podmínky platnosti právního úkonu podle obecných požadavků (nejen) občanského práva, tj. být učiněn svobodně a vážně, určitě a srozumitelně. Projev vůle obsahující souhlas musel být jednoznačně učiněn, ať již jednáním nebo opomenutím, avšak natolik výslovně nebo jiným způsobem, který nevzbuzuje pochyb o tom, co chtěla daná osoba (v daném případě pacient) projevit. Svobodný a informovaný souhlas opravňuje lékaře k provedení zákroku a zároveň prokazuje pacientovo svolení k jeho provedení, čímž zároveň chrání práva a oprávněné zájmy lékaře. Proto musí být jeho skutečné udělení postavené najisto. Vážnost úkonu poté předpokládala plnou informovanost o všech jeho souvislostech. Informovaný souhlas poučeného pacienta tedy zahrnuje poučení o účelu, povaze, důsledcích a rizicích zákroku. K platnosti takového právního úkonu je nutné, aby měl pacient před udělením souhlasu všechny výše uvedené informace. Vliv na požadovaný rozsah poučení bude mít složitost nebo jednoduchost vyšetřovacího nebo léčebného úkonu. U zákroků, při kterých dochází k intenzivnímu porušení tělesné integrity pacienta, je přitom důkladné poučení se všemi jeho složkami v nejvyšším zájmu pacienta i lékaře.“ Z uvedeného pro souzenou věc vyplývá, že svobodný souhlas žadatelky o sterilizaci je takový, který lze označit za informovaný či dostatečně poučený. Při zohledňování těchto kritérií je však třeba brát v potaz, jakým způsobem mohlo nebo muselo být poučení žadatelky o sterilizaci realizováno podle tehdy platné právní úpravy. Nejvyšší správní soud již výše reprodukoval obsah relevantních právních předpisů. Na jejich základě se lze ztotožnit se závěrem městského soudu, že tehdejší právní úprava podmiňovala provedení sterilizace v konkrétním případě žalobkyně třemi kroky: podání žádosti ve smyslu § 27 zákona o zdraví lidu, následné schválení sterilizační komisí a konečně pak poučení žalobkyně o účelu a povaze poskytované zdravotní péče a každého vyšetřovacího nebo léčebného výkonu, jakož i o jeho důsledcích, alternativách a rizicích podle § 24 odst. 1 zákona o zdraví lidu, jakož i následný písemný souhlas s lékařským výkonem podle § 27c téhož zákona.

[22] Městský soud shledal, že v souzené věci absentuje právě třetí krok. Za předmětný souhlas dle městského soudu nelze považovat obecné poučení o rizicích laparoskopie a anestezie, ve spojení s prohlášením v žádosti o sterilizaci. Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než se s uvedeným závěrem ztotožnit. Jsa si vědom přísných požadavků na svobodu a úplnost projeveného souhlasu, která je v souzené věci podmíněna právě úplností obdržených informací (poučení), nemůže soud na podkladě stížní argumentace dovodit existenci informovaného souhlasu z dokumentů, na které odkazoval stěžovatel. Stěžovatelem akcentovaný „Informovaný souhlas č. 6“ a Informovaný souhlas č. 2“ neobsahují informace specifické pro sterilizaci. Z obou formulářových informovaných souhlasů je zřejmé, že se jedná o obecné formuláře použitelné pro jakékoliv gynekologické zákroky prováděné laparoskopicky a v celkové anestezii. Dle názoru soudu je všeobecně známou skutečností, že laparoskopie představuje metodu (technické provedení) lékařského zákroku, nikoliv zákrok jako takový. Stejně tak anestezie je pouhou pomůckou při jiných lékařských zákrocích. Poučenost žalobkyně o následcích a rizicích sterilizace nelze dovozovat ani z toho, že v „Informovaném souhlasu č. 6“ se objevuje slovo sterilizace. Objevuje se totiž ve zcela nedostatečném kontextu. Ze samotného znění informovaného souhlasu je zjevné, že se nejedná o poučení o sterilizaci, ale o tom, co jí předchází. Také popsaná možná rizika a následky jsou zobecněny pouze pro laparoskopický zákrok jako takový (srůsty v dutině břišní po laparoskopickém výkonu, zánětlivé komplikace, zbytkový plyn v dutině břišní atp.), tedy nikoliv individualizovány pro výkon sterilizace. To stejné lze pak konstatovat i o „Informovaném souhlasu č. 2“, který se týká uvedení žalobkyně do celkové anestezie. Jinými slovy, obecné poučení o rizicích laparoskopie a anestezie, ve spojení s prohlášením v žádosti o sterilizaci, nelze v daném konkrétním případě považovat za informovaný souhlas se sterilizací. V tomto ohledu nelze ani přehlédnout, že stěžovatel dne 20. 6. 2022 požádal o posouzení a rekapitulaci obsahu zdravotnické dokumentace ředitelku odboru zdravotní péče Ministerstva zdravotnictví. Ta ve svém vyjádření mimo jiné konstatovala, že zdravotnická dokumentace žadatelky obsahuje informovaný souhlas s laparoskopií, avšak nikoli s vlastní sterilizací a dále podotýká, že z předložené zdravotnické dokumentace není jednoznačné, že byla žadatelka o významu zdravotního výkonu sterilizace poučena. S těmito závěry se stěžovatel v rozhodnutí I. stupně vypořádal bez hlubšího odůvodnění. Soud dále zdůrazňuje, že ministr zdravotnictví v napadeném rozhodnutí (první úplný odstavec na straně 5) výslovně považoval za informovaný souhlas se sterilizací právě uvedené dokumenty. K tomu uvedl, že „[…] směrnice ani tehdy platný [zákon o zdraví lidu] neztotožňuje podání žádosti o sterilizaci s aktem udělení souhlasu se sterilizací. Podle § 27c [zákona o zdraví lidu] bylo možno provést výkon pouze tehdy, bylli udělen souhlas s výkonem písemně a předem s tím, že před udělením souhlasu musí být osoba úplně informována o povaze výkonu a jeho rizicích.“ Stěžovatel tedy v napadeném rozhodnutí došel k závěru, že podaná žádost nepředstavovala (ve smyslu zákona o zdraví lidu) souhlas se sterilizací, přičemž se nezabýval jinými částmi zdravotnické dokumentace. Až v řízení před správními soudy přichází stěžovatel s tezí, že poučení a písemný souhlas ve smyslu § 24 a 27c zákona o zdraví lidu je možné spatřit již v žádosti o sterilizaci, která obsahuje výše uvedenou formulaci. Již v rozsudku ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/200358, zdejší soud judikoval, že „nedostatek odůvodnění rozhodnutí vydaného ve správním řízení nemůže být dodatečně zhojen případným podrobnějším rozborem právní problematiky učiněným až v kasační stížnosti brojící proti rozhodnutí soudu, jímž bylo správní rozhodnutí zrušeno jako nepřezkoumatelné pro nedostatky v odůvodnění“. Správní orgán má „svou argumentaci měl vtělit především do odůvodnění svého rozhodnutí tak, aby byla správním soudem přezkoumatelná. Úlohou krajského soudu totiž není ‚doodůvodňovat‘ rozhodnutí správního orgánu a vysvětlovat účastníkům řízení, proč správní orgán rozhodl tak, jak rozhodl“ (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 26. 2. 2014, č. j. 6 Azs 6/201427, či ze dne 18. 12. 2014, č. j. 2 Azs 193/201420). I kdyby však Nejvyšší správní soud přijal (v rozporu s doslovným vyjádřením ministra zdravotnictví v napadeném rozhodnutí) tezi o tom, že podepsaná žádost o sterilizaci může představovat informovaný souhlas se sterilizací, takový souhlas by v daném konkrétním případě (s přihlédnutím k výše uvedeným zákonným a judikaturním imperativům) neodpovídal celému rozsahu požadavků podle § 27c zákona o zdraví lidu, neboť mu nepředcházelo poučení o povaze výkonu a jeho rizicích, a nebylo by tak možné hovořit o svobodném a informovaném souhlasu ve smyslu § 3 zákona č. 297/2021 Sb. Soud již výše vyložil, že podání žádosti o sterilizaci se všemi zákonnými náležitostmi představuje odlišný úkon od přijetí poučení ve smyslu § 24 zákona o zdraví lidu a následného podpisu písemného souhlasu ve smyslu § 27c téhož zákona. Nejvyšší správní soud návazně není ani názoru, že by městský soud na poučení, resp. souhlas kladl nepřípustné nároky nad rámec právní úpravy, popř. že by zcela popřel význam ústního poučení. Jeho výklad odpovídá smyslu a účelu výše rekapitulované právní úpravy. Městský soud uvedl demonstrativní výčet skutečností, o kterých žalobkyně měla být poučena, zcela v souladu s požadavky zákona č. 297/2021 Sb., jakož i § 24 zákona o zdraví lidu. Stěžovateli lze částečně přisvědčit v tom, že současná právní úprava nevyžaduje stejné poučení jako úprava dřívější, pročež jsou některé úvahy městského soudu o nutnosti poučit ve shodě s aktuálně používanými formuláři částečně nepřiléhavé. Stěžejní úvahy městského soudu, které jsou postaveny na nedodržení požadavků zákona o zdraví lidu, však obstojí.

[23] Východiskům právní úpravy a judikatury odpovídá i (doplňující) argumentace městského soudu stran povinností stěžovatele v daném správním řízení. Městský soud nad rámec svých závěrů o absenci souhlasu dovodil, že žalobkyně předestřela plausibilní a hajitelná tvrzení o nátlaku, kterému měla být před podpisem shora označených listin vystavena (mj. akcentovala, že byla ke sterilizaci přemlouvána, nebyl jí vysvětlen její význam, rizika a následky atp.), přičemž s ohledem na koncepci právní úpravy bylo povinností stěžovatele se uvedenými tvrzeními zabývat, vyzvat žalobkyni k jejich konkretizace, popř. zjistit stran nich skutečný stav věc. S tímto stěžovatel nesouhlasí. V tomto ohledu zejména akcentoval povahu řízení podle zákona č. 297/2021 Sb., které je řízením o žádosti, a není tak ovládáno zásadou vyšetřovací. Souhrnně dovozoval, že na něj klade městský soud požadavky nad rámec zákona.

[24] Nejvyšší správní soud již v předcházející judikatuře (zohledňující relevantní judikaturu Evropského soudu pro lidská práva zejména pak rozsudek ze dne 8. 11. 2011, č. 18968/07, ve věci V. C. proti Slovensku) konstatoval, že v případě nároků podle zákona č. 297/2021 Sb. „je třeba postupovat citlivě s ohledem na situaci žadatelek. Správní orgány by jim proto měly vycházet maximálně vstříc, a to tím spíše, že na jim způsobené újmě má zásadní podíl stát, který se svá pochybení snaží alespoň do jisté míry odčinit (rozsudek ze dne 14. 11. 2023, č. j. 4 As 290/202242). Na to navázal v rozsudku ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 As 61/202365, v němž uvedl, že právě uvedené základní východisko reflektuje rovněž zákonná úprava poskytování peněžité částky jako odškodnění za sterilizaci provedenou v rozporu s právem podle zákona č. 297/2021 Sb. Důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb. výslovně považuje protiprávní sterilizaci za závažný zásah do základních práv. Za provedení takové sterilizace je přitom odpovědný stát tím, že v minulosti nepřijal dostatečnou úpravu informovaného souhlasu s prováděním sterilizací a v některých případech dokonce sociální pracovníci k podstoupení sterilizace motivovali. Přijetím citovaného zákona tak stát svoji odpovědnost výslovně uznal, a to s cílem zajistit efektivní prostředek nápravy, konkrétně zajistit odškodnění obětí protiprávních sterilizací, kterého není možné dosáhnout běžnými prostředky ochrany práv (viz rozsudek 9. senátu, bod 19). Vymezený cíl právní úpravy nelze zajistit pouhým formálním umožněním požádat si o jednorázovou peněžitou dávku podle zákona č. 297/2021 Sb. Naopak, odpovědnost státu za protiprávně provedené sterilizace vyžaduje, aby byla skutečně zajištěna efektivní možnost postižených osob dosáhnout nápravy vzniklého stavu, minimálně tedy v podobě obdržení zákonem stanovené peněžité částky. To zdejší soud rovněž již výslovně potvrdil v rozsudku ze dne 14. 11. 2023, č. j. 4 As 290/202242. Tento cíl a smysl právní úpravy tudíž musí mít správní orgány při interpretaci a aplikaci zákona č. 297/2021 Sb. v jednotlivých případech vždy na zřeteli (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 As 61/202365, bod 20).

[25] Nejvyšší správní soud dále uvedl, že důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb. výslovně předvídá, že existenci nároku lze prokazovat nejen zdravotnickou dokumentací vedenou o oprávněné osobě, ale „též všemi důkazními prostředky, které mohou přispět k objasnění věci, zejména výpověďmi oprávněné osoby a svědků, znaleckými posudky a odbornými vyjádřeními, věcmi, listinami apod.“ Podle názoru soudu tím zákonodárce uznal, že prokázání oprávněnosti nároku, konkrétně podstoupení sterilizace v rozporu s právem, může být vzhledem k uplynulé době, citlivé až intimní povaze zákroku, o jehož existenci se proto daná osoba patrně nebude často šířit mimo kruh úzké rodiny, a celkovému zranitelnému postavení poškozených, velice obtížné. Oproti běžným řízením o žádostech, často dokonce formulářových či s jasně právně definovanými náležitosti, totiž nebude pro žadatelky z ustanovení zákona č. 297/2021 Sb. intuitivně zřetelné, jakým způsobem a do jakého standardu je nezbytné takto citlivé a časově vzdálené události, jako je právě protiprávnost sterilizace, k níž došlo v období od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012 (srov. § 2 zákona č. 297/2021 Sb.), vlastně prokazovat (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 As 61/202365, bod 21).

[26] Na základě výše uvedených východisek došel Nejvyšší správní soud k závěru, že ačkoliv řízení o přiznání peněžité částky podle zákona č. 297/2021 Sb. je v obecné rovině vskutku řízením o žádosti, na které dopadá správní řád, jedná se o problematiku velice specifickou, což je správní orgán při svém postupu povinen zohlednit. Specifičnost zakládá právě i) výslovně přijatá odpovědnost státu za protiprávně prováděné sterilizace v minulosti, ii) potřeba zabezpečit účinné prostředky nápravy těchto minulých křivd, konkrétně zajištění skutečné možnosti postižených osob domoci se dané peněžité částky, iii) nezvyklost a atypičnost dokumentů, jež by tuto událost prokazovaly, a s tím spojená pravděpodobnost důkazní nouze na straně žadatelek a iv) aspekt rasové diskriminace, jelikož značnou část obětí protiprávních sterilizací v České republice tvoří romské ženy. Na tuto specifickou situaci tudíž podle názoru zdejšího soudu nelze mechanicky aplikovat běžné požadavky uplatňující se v řízení o žádostech. Zvláštní situace vyžaduje zvláštní přístup. Správní orgány musí postupovat s maximálním zřetelem k účelu zákona, jímž je zajištění skutečně účinného napravení vzniklého stavu osob poškozených nelegální sterilizací (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 As 61/202365, bod 22).

[27] Optikou uvedené judikatury tedy nelze přijmout argumentaci stěžovatele o povaze daného řízení. Ta důsledně nereflektuje specifickou povahu aplikované právní úpravy, která vyžaduje vyšší důraz na zásadu materiální pravdy a zodpovědnost správního orgánu za zjištění skutkového stavu, o kterém nejsou pochybnosti. Shora citovaná judikatura (zohledňující relevantní judikaturu Evropského soudu pro lidská práva) dovozuje, že odpovědnost státu za protiprávně provedené sterilizace vyžaduje, aby byla skutečně zajištěna efektivní možnost postižených osob dosáhnout nápravy vzniklého stavu. Správní orgány musí postupovat s maximálním zřetelem k účelu zákona, jímž je zajištění skutečně účinného napravení vzniklého stavu osob poškozených nelegální sterilizací. „Podle názoru NSS proto nelze po žadatelkách požadovat, aby samy vždy nade vší pochybnost prokázaly naplnění všech výše vymezených předpokladů pro přiznání peněžní částky podle zákona č. 297/2021 Sb. Naopak postačí, pokud žadatelka o peněžitou dávku předestře na první pohled plausibilní tvrzení, že v rozhodném období podstoupila sterilizaci v rozporu s právem. To nicméně pochopitelně neznamená, že se může jednat o jakékoli, ničím nepodložené tvrzení. Musí jít o tvrzení hájitelné, které bude podepřeno indiciemi, které ve svém souhrnu nepřipouštějí jiné racionální vysvětlení situace či chování jednotlivých účastníků, než že k protiprávní sterilizaci žadatelky pravděpodobně došlo tak, jak žadatelka tvrdí. Pokud tedy zdravotní dokumentace nebude existovat, případně bude zjevně nedůvěryhodná, avšak žadatelka předestře plausibilní tvrzení, pro které budou skutečně svědčit zjištěné indicie, musí správní orgány považovat předpoklady pro přiznání peněžité částky dle zákona č. 297/2021 Sb. za naplněné, ledaže samy prokáží, že ke skutečnostem žadatelkou tvrzeným dojít nemohlo. […] V takové situaci pak tedy bude případně na žalovaném, aby na první pohled splněné předpoklady pro poskytnutí odškodnění zpochybnil tím, že prokáže existenci odlišné a důvěryhodnější skutkové verze, tedy že k protiprávní sterilizaci žadatelky v rozhodném období způsobem jí tvrzeným dojít nemohlo. V zásadě je tak v řízení o žádostech o peněžitou částku za nezákonnou sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb. k překonání běžně nastávající důkazní nouze na straně žadatelek nutné využít podobné řešení, jaké se již uplatňuje například ve sporech z diskriminace v podobě sdílení důkazního břemene (k tomu srov. analogicky např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 880/15, N 182/79 SbNU 59; či rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 7. 2008, Coleman, C303/06, ECLI:EU:C:2008:415, bod 55).“ (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 As 61/202365).

[28] Prizmatem výše uvedených východisek nelze shledat nezákonným ani závěr městského soudu, že pokud měl žalovaný o tvrzeních uvedených v žádosti pochybnosti, měl žalobkyni vyzvat, aby svá tvrzení doložila, popř. navrhla, jaké důkazy mají být provedeny (např. výslech lékaře, zdravotnického personálu atp.). Eventuelně pak mohl sám žalovaný výslech těchto osob provést a např. se doptat na důvody, proč byla nutná sterilizace stěžovatelky, za jakých podmínek k ní došlo atd. Jen tak by bylo lze ve světle účelu a smyslu zákona o sterilizaci dovodit, zda byla skutečně sterilizace provedena v souladu s právní úpravou. Takto však správní orgán nepostupoval.

[29] Ani na podkladě žádné další stížní argumentace neshledal soud důvod ke zrušení rozsudku městského soudu. Jeho závěry odpovídají skutkovým (značně specifickým) okolnostem dané věci při zohlednění povahy daného řízení  řízení o poskytnutí jednorázové peněžní částky za protiprávní sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb. Z uvedeného důvodu je současně nelze zobecňovat pro jiné věci (např. souhlasy pro jiné zdravotní zákroky atp.).

[30] S ohledem na shora uvedené proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Ve věci Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s § 109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.

[31] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně byla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, a náležela by jí proto náhrada nákladů řízení. Žalobkyně však v řízení před Nejvyšším správním soudem neprovedla žádné úkony, za které by jí mohla náležet náhrada účelně vynaložených nákladů. Ke kasační stížnosti se nevyjádřila, ani neučinila žádný jiný uznatelný úkon (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2024, č. j. 8 As 39/202426, bod 21, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2024, č. j. 10 Afs 150/202376, bod 46, ze dne 14. 11. 2023, č. j. 7 Afs 87/202337, bod 25, ze dne 12. 7. 2024, č. j. 5 As 69/202328, bod 30, či ze dne 23. 5. 2019, č. j. 7 As 7/201926, bod 24).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 19. září 2024

Tomáš Foltas
předseda senátu

Plný text

7 As 12/2024 - 43
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Davida Hipšra a Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: B. M., zastoupena Mgr. Davidem Strupkem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem [adresa] Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2023, č. j. 8 Ad 6/202333,

takto:

Kasační stížnosti se nepřiznává odkladný účinek.

Odůvodnění:

[1] Žalobkyně podala dne 13. 5. 2022 žádost o poskytnutí jednorázové peněžní částky za protiprávní sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným v rozporu s právem a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 297/2021 Sb.“). Ministerstvo zdravotnictví žádost žalobkyně zamítlo, neboť dospělo k závěru, že shromážděná zdravotnická dokumentace obsahovala všechny dokumenty ve formě a obsahu, které předpisy pro legalitu sterilizačního zákroku k rozhodnému dni vyžadovaly. Žalobkyně neprokázala a důkazně neoznačila okolnosti způsobující protiprávnost zákroku ve smyslu § 3 odst. 2 zákona č. 297/2021 Sb., které v žádosti tvrdila. Žalobkyně podala proti rozhodnutí ministerstva zdravotnictví rozklad, který ministr zdravotnictví zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“), který ji shora označeným rozsudkem vyhověl a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.

[2] Rozsudek napadl žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížností ze dne 26. 1. 2024. Dne 12. 3. 2024 doručil stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu podání, které obsahovalo i návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. V návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti uvedl, že městský soud ve svém rozsudku dospěl k závěru, že žádost žalobkyně byla podána důvodně. Na základě rozsudku městského soudu by tedy stěžovatel měl vyhovět žadatelce a rozhodnout o přiznání jednorázové peněžní částky a tuto žadatelce poukázat. Pokud by však Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, znovu by rozhodnutí stěžovatele o zamítnutí žádosti žadatelky nabylo právní moci a ministerstvo by muselo finanční částku v souladu s péčí řádného hospodáře požadovat od žalobkyně zpět. Pokud by žalobkyně finanční částku nevrátila dobrovolně, ministerstvo by vrácení částky jakožto bezdůvodného obohacení vymáhalo soudně včetně exekuce, čímž by jako právní následek vznikly České republice další náklady. Stěžovatel dále poukázal na nesprávnost, resp. vadnost závěrů městského soudu. Podle stěžovatele se závěry rozsudku městského soudu zásadně vymykají koncepci řízení podle zákona č. 297/2021 Sb.

[3] Žalobkyně se k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nevyjádřila.

[4] Podle § 107 odst. 1 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat, přičemž ustanovení § 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. upravující odkladný účinek žaloby se užijí přiměřeně. Pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti musí být splněny tři předpoklady: 1) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí musí pro stěžovatele znamenat újmu, 2) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, 3) přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/201458, č. 3270/2015 Sb. NSS).

[5] Důvody existence nepoměrně větší újmy stěžovatele oproti jiným osobám jsou zásadně individuální a jsou také závislé na osobě a situaci stěžovatele. Povinnost tvrdit a osvědčit vznik újmy má proto stěžovatel zpravidla s poukazem na konkrétní skutkové okolnosti věci. Vznik újmy musí být v příčinné souvislosti s výkonem napadeného rozsudku či jiným právním následkem plynoucím z rozsudku, popř. z rozhodnutí aprobovaného rozsudkem krajského soudu. Zároveň musí jít o následek určité intenzity, aby jej bylo vůbec možno označit za újmu, kdy zákon hovoří o újmě „nepoměrně větší“. To má svou logiku, protože v řízeních, v nichž není vyhověno žádosti účastníka, případně je mu zrušeno či omezeno nějaké oprávnění nebo uloženo opatření či správní trest, na účastníka pochopitelně budou doléhat právní následky negativního rozhodnutí tíživěji než na veškeré další osoby, kterých se rozhodnutí vůbec netýká. Zpochybnění přiznání odkladného účinku pro rozpor s důležitým veřejným zájmem leží oproti tomu na žalovaném (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové, č. j. 52 Ca/2003144, č. 87/2004 Sb. NSS, či usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 6. 2018, č. j. 1 As 170/201846).

[6] Z další judikatury pak vyplývá, že situace, ve kterých bude nutno přiznat odkladný účinek, budou nepochybně představitelné na straně žalovaného správního orgánu v poněkud omezenější míře, než jak tomu bude na straně žalobce (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/200649, či usnesení téhož soudu ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/201320, nebo ze dne 12. 10. 2016, č. j. 6 As 231/201630). Z uvedených rozhodnutí přitom vyplývá i to, že hrozba dalšího procesního vývoje ve správním řízení, resp. důsledky rozsudku krajského soudu pro veřejnou správu nejsou samy o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Např. v označeném usnesení ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/200649, rozšířený senát demonstrativně uvedl situace pro oprávněné přiznání odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného správního orgánu případy vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, či udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku.

[7] Z uvedené a navazující judikatury dále vyplývá, že kasační stížnost jako mimořádný opravný prostředek směřuje proti pravomocnému rozhodnutí, a do doby rozhodnutí o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského soudu závazné a nezměnitelné. Proto se na takové rozhodnutí pohlíží jako na správné. Je pravda, že čistě jazykový výklad § 73 odst. 2 s. ř. s. by mohl svádět k závěru, že při posuzování, zda odkladný účinek přiznat, anebo nikoli, se poměřuje pouze a jen vzájemný poměr újmy žadatele o jeho přiznání a újmy jiných osob. V tomto smyslu by tedy i vcelku nepatrná újma žadatele mohla být důvodem přiznání odkladného účinku, bylali by újma ostatních osob ještě mnohem „nepatrnější.“ Takový mechanický výklad by však opomíjel základní znak institutu odkladného účinku, a sice že jde o institut výjimečný, který nemá být v řízeních před správními soudy pravidlem. Vznik takto chápané újmy musí být v příčinné souvislosti s výkonem či jiným právním následkem plynoucím z rozhodnutí krajského soudu. Zatímco žalobce bude zpravidla spojovat újmu se svými subjektivními právy, která může okamžitý výkon rozhodnutí krajského soudu skutečně závažně ohrozit, správní orgán žádná subjektivní práva nemá. Tím spíše nemůže mít práva, jež by mohla být výkonem napadeného rozsudku či jeho jinými následky ohrožena. Jeho úkolem je v soudním řízení hájit zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Otázka zákonnosti rozhodnutí není důvodem pro přiznání odkladného účinku. Považovalali by se hrozba dalšího procesního vývoje ve správním řízení, resp. důsledky rozsudku krajského (městského) soudu pro veřejnou správu (srov. výše uvedená východiska judikatury) za újmu, musel by být odkladný účinek přiznáván téměř ke každé žádosti správního orgánu, jehož rozhodnutí bylo krajským (městským) soudem zrušeno. Tento postup by odporoval smyslu a účelu zákonné úpravy a mohl by vést i k nerovnosti stran, tedy k porušení § 36 odst. 1 s. ř. s. Zatímco žalobce by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dosáhl jen za skutečně výjimečných okolností, žalovanému by ve většině případů stačilo pouze to, že krajský (městský) soud jeho rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Pokud by správní orgány neměly být vázány pravomocnými rozhodnutími krajských soudů, kterými se ruší jejich správní akty, pak by zákonodárce musel zcela změnit koncepci kasační stížnosti jako opravného prostředku proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů (k uvedeným závěrům srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/201458, a na něj navazující rozhodnutí).

[8] Optikou uvedených východisek nemohl Nejvyšší správní soud vyhovět žádosti stěžovatele požadující přiznání odkladného účinku. Stěžovatel odůvodnil návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti primárně tím, že pokud by postupoval podle pravomocného a vykonatelného rozsudku městského soudu, musel by žalobkyni vyplatit požadovanou částku. V případě, že by po zásahu Nejvyššího správního soudu bylo vydání této částky shledáno za bezdůvodné, mohly by případné náklady na vymáhání představovat další výdaje pro státní rozpočet. Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že stěžovatelem popsaná situace je naprosto standardní a nastane zpravidla vždy, když krajský soud zruší rozhodnutí správního orgánu o nepřiznání určité částky, věc vrátí tomuto správnímu orgánu k dalšímu řízení, a správní orgán zároveň podá proti takovému rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Takovou situací se již zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/201458. Zde mj. konstatoval: „Pojetí odkladného účinku jako výjimky z pravidla tedy znamená, že újma, která má hrozit žadateli o jeho přiznání, nesmí být vzhledem k jeho poměrům bagatelní, nýbrž naopak významná, taková, která opravňuje, aby v jeho konkrétním případě pravidlo, že kasační stížnost odkladný účinek nemá mít, nebylo výjimečně uplatněno. […] Na žalovaného musí být z hlediska tvrzené újmy, její intenzity a jejího osvědčení kladeny stejné nároky jako na žalobce. Újmou žalovaného proto nebude ohrožení jakéhokoliv veřejného zájmu, resp. veřejného zájmu v širším slova smyslu, tj. např. zájmu na obecném výběru daní, na jednotném postupu správních orgánů či na procesně hladkém průběhu řízení. Ohrožení veřejného zájmu nemůže zpravidla představovat ani přiznání a vyplacení určité částky důchodu. Náklady důchodového pojištění jsou součástí nákladů státního rozpočtu; s ohledem na jeho rozsah a obsah je i případné vyplacení neprávem přiznané dávky újmou spíše zanedbatelnou.“ Z uvedeného tedy jednoznačně vyplývá, že situace, která by mohla nastat zrušením rozsudku městského soudu bez přiznání odkladného účinku, tedy že by žalobkyni byla vyplacena částka, kterou by po případném zásahu Nejvyššího správního soudu musela vrátit, nepředstavuje bezprostřední ohrožení důležitého veřejného zájmu a tento fakt sám o sobě nepostačuje k přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Tato obecná východiska následoval zdejší soud i např. v usnesení ze dne 15. 12. 2022, č. j. 9 Afs 206/202249, ve kterém nepřiznal odkladný účinek kasační stížnosti za situace, kdy podle správního orgánu v pozici stěžovatele mohlo dojít k vyplacení částky až 10 600 000 Kč, tedy mnohonásobně vyšší částky, než o které hovoří stěžovatel v souzené věci. Ostatně i komentářová literatura uvádí, že „důvodem pro přiznání odkladného účinku nebude pouhé tvrzení žalovaného, že [v důsledku napadeného rozsudku] bude správní orgán povinen vyplatiti určitou částku, ať již důchodovou, nebo třebas přeplatek na dani atd.“, (viz Kühn, Z. § 107. Odkladný účinek. In: Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 1002). Optikou výše uvedené judikatury nelze odkladný účinek přiznat ani pro tvrzenou nesprávnost, resp. vadnost závěrů městského soudu. Jak vyslovil Nejvyšší správní soud např. v usnesení ze dne 24. 8. 2023, č. j. 8 As 185/202326: „odůvodnit přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nemohou ani stěžovatelem tvrzené vady rozhodnutí žalovaného a napadeného rozsudku. Ty mohou být pouze předmětem samotného (věcného) posouzení kasační stížnosti.“ Účelem institutu odkladného účinku tedy není předběžné meritorní posouzení rozsudku krajského (městského) soudu, pročež není možné takovou argumentaci v návrhu na přiznání odkladného účinku úspěšně uplatňovat (srov. též usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2023, č. j. 5 As 42/202339, ze dne 21. 3. 2023, č. j. 5 Ads 8/202322, ze dne 8. 12. 2021, č. j. 3 As 309/202138, či ze dne 9. 2. 2023, č. j. 5 Ads 351/202240). Ani obecná hrozba dalšího procesního vývoje ve správním řízení, resp. důsledky rozsudku krajského (městského) soudu pro veřejnou správu nejsou samy o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/200649, či usnesení téhož soudu ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/201320, nebo ze dne 12. 10. 2016, č. j. 6 As 231/201630). Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že daný případ nelze podřadit ani pod zcela výjimečné situace vymezené usnesením rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/200649, či navazující judikaturou (usnesení zdejšího soudu ze dne 19. 11. 2015, č. j. 6 Ads 228/201536 atp.).

[9] Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud návrh stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti zamítl.

[10] Soud závěrem dodává, že z rozhodnutí o žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nelze v žádném případě dovozovat jakékoli závěry ohledně toho, jak bude o kasační stížnosti rozhodnuto ve věci samé (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/200576, či usnesení rozšířeného senátu téhož soudu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/201458).

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 4. dubna 2024

Tomáš Foltas
předseda senátu